Цель бюджетной реформы. Направления бюджетной реформы. Предпосылки бюджетной реформы в России
Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Но этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, выявили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.
Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.
Цель проведения этих реформ:
- · поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
- · обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
- · повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
- · формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
- · оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
- · обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.
Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 июля 1991г. № 146-ФЗ, заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.
Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.
В 1997г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов. В 1998г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.
Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:
- 1) Реформирование межбюджетных отношений;
- 2) Реформирование бюджетного процесса;
- 3) Реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений)
В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.». Продолжением работы в этом направлении стали «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Издание этого закона повлекло внесение существенных изменений в 2003г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.
В 2008г. Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в РФ на 2009 - 2011 годы».
В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Правительством РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана РФ» от 6 марта 2005г. №118, а также с подготовки и одобрения Правительством РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2006 - 2009 годах» № 249 от 22 мая 2006г. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».
Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2006 - 2009 гг. предусматривают осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.
В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».
В 2001-2008 гг. происходит и будет происходить процесс принципиального изменения системы управления общественными финансами.
Суть новой модели управления общественными финансами – в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.
Для решения этой задачи необходимо провести «оптимальную децентрализацию» управления общественными финансами на трех уровнях. Первый, макроуровень, – реформа межбюджетных отношений – это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, – реформа бюджетного процесса – разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, – реформа бюджетной сети – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
Реформа межбюджетных отношений: разграничение ресурсов и полномочий
Сущность проведенной в 2003–2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию.
Главный результат реформы – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), распределение финансовой помощи с сохранением стимулов для наращивания налогового потенциала и экономии бюджетных средств, ликвидацию наиболее субъективной формы финансовой поддержки бюджетов других уровней – бюджетных ссуд, возможность, пусть пока скорее потенциальную, чем реальную, для неплатежеспособных регионов и муниципалитетов режима принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).
Основные новации новой системы состоят в следующем.
1) В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах РФ с середины 90-х годов уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15 местные бюджеты имеются на уровне поселений. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует, только вне единых правил и процедур.
2) Устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств.
Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Самая распространенная до 2005 года схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено, как правило, федеральным законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты других уровней, законодательно запрещена.
Федеральный закон № 122-ФЗ привел основную часть федерального законодательства в соответствие с этими принципами, отменив огромный массив «необеспеченных федеральных мандатов».
3) Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей.
За субъектами РФ закрепляются три достаточно крупных региональных налога (транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес). Кроме того, федеральный налог на прибыль в части регулируемой субъектами РФ 4-процентной ставки фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Что касается муниципальных районов, их налоговую автономию обеспечат полномочия по регулированию ЕНВД, который, тем не менее, формально не относится к местным налогам. Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для бюджетной практики режимом самообложения. Активное и ответственное использование этого нового инструмента – лучший способ на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
В то же время на данном этапе развития бюджетной системы не удалось реализовать принцип «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, местные – в местный. Поэтому Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете, устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10% НДФЛ – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. При этом налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем чтобы у субъектов РФ была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору – районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами.
Это означает, что региональные и местные бюджеты станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако основная часть нынешних налоговых доходов муниципалитетов – это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении их финансовой самостоятельности.
4) Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам РФ речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001–2002 гг. механизмов и фондов. Начиная с 2006 года предлагается распространять, по мере становления новой системы межбюджетных отношений, аналогичные подходы на межбюджетные трансферты внутри субъектов РФ.
Общая схема нового регионального бюджетного законодательства позволяет субъектам РФ сделать выбор между двумя стратегиями регулирования межбюджетных отношений: их ориентацию на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).
Разумеется, для практической отладки новой системы межбюджетных отношений потребуется определенное время. Но реальная необходимость внесения сколько-нибудь значимых поправок в принятое в 2003–2004 гг. базовое законодательство может возникнуть не ранее чем к 2009 финансовому году. В ближайшие годы нужно обеспечить стабильность пусть и не во всем совершенных, но принятых правил игры, накопить практический опыт их применения, создать новую статистическую и отчетную базу, наладить мониторинг регулирования межбюджетных отношений субъектами РФ, оказать им необходимую методическую поддержку.
Означают ли только что принятый законопроект о введении «переходного периода» для реализации реформы местного самоуправления и введения в субъектах РФ новой системы межбюджетных отношений и иные рассматриваемые Госдумой РФ аналогичные предложения пересмотр целей и принципов проведенной реформы? На мой взгляд, нет. Пока все поправки касаются переходных положений принятых законов, уточняя сроки и порядок введения в действие их отдельных положений. При этом субъекты РФ имеют возможность применения новых механизмов регулирования межбюджетных отношений в «опережающем» режиме. Те субъекты Федерации, которые примут такое решение, безусловно, получат стратегический выигрыш, поскольку отвечающая требованиям «оптимальной децентрализации» система межбюджетных отношений – один из наиболее значимых и, к сожалению, пока недооцениваемых факторов не только повышения эффективности функционирования бюджетного сектора, но и устойчивого экономического роста.
Реформа бюджетного процесса: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР)
Ее суть – переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов.
Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям.
1) Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.
Необходимо приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам, ввести принципы управленческого учета и поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом. Планируется внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом РФ, определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти.
2) Переход к среднесрочному финансовому планированию.
При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год был экспериментально апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом. В дальнейшем предполагается их развитие – вплоть до перехода в конечном счете к многолетнему бюджету.
3) Оценка и планирование результативности бюджетных расходов.
Эта работа ведется в рамках подготовки и экспертизы ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, мониторинга результативности федеральных целевых программ, аналитической группировки расходов по целям и задачам деятельности органов исполнительной власти, разработки количественных индикаторов результативности бюджетных расходов.
4) Эксперимент по внедрению СБОРа.
В силу объективных и субъективных причин реформа бюджетного процесса, очевидно, не может осуществляться одинаковыми темпами в разных министерствах. С 2005 года в девяти федеральных ведомствах, отобранных на конкурсной основе, проводится эксперимент по ускоренному внедрению методов СБОРа. Целесообразно сохранить такой подход поддержки программ бюджетных реформ, хорошо себя зарекомендовавший в рамках Фонда реформирования региональных финансов.
5) Изменение порядка рассмотрения бюджетов.
Переход к СБОРу потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.
В то же время за рамками Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд существенных вопросов.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).
Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укрупнение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов – возможные варианты реформ в данной сфере.
При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов – определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности.
Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля.
Наконец, по-видимому, потребуется изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь прежде всего вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.
Реформа бюджетной сети:
финансирование бюджетных услуг
Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. Они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро- и мезоуровнях создают предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений, формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений, формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг. Для одних бюджетных организаций их нынешний статус слишком «жесток», вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других слишком «мягок», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.
В соответствии с одобренными Правительством РФ в октябре 2003 года «Принципами реструктуризации бюджетного сектора» реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.
Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас.
Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.
Единая логика бюджетной реформы
На каждом уровне децентрализации можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные меры: четко и максимально «жестко» разграничить полномочия и ресурсы, а также создать конкурентные условия, поддерживаемые в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и «санкциями».
Если последовательно проводить эти реформы, то к 2008 году будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ
М c т. АФАНАСЬЕВ,
доктор экономических наук,
профессор, зав. кафедрой
государственных финансов ГУ-ВШЭ,
И. КРИВОГОВ,
аспирант кафедры
государственных финансов ГУ-ВШЭ
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:
ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ВОЗМОЖНЫЕ
ПЕРСПЕКТИВЫ
Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах1. Ее основные цели - оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ , внедряется программная классификация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесрочное бюджетное планирование.
Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить ключевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в российскую практику.
___________________________________________________________________________
1 Постановление Правительства Российской Федерации № 000 от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".
Бюджетные услуги
Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансового планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости ст достижения конкретных результатов (предоставления услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг, предоставляемых ими.
Понятие "бюджетная услуга" (или просто "услуга", оплаченная из общественных фондов) в данном случае должно отличаться от традиционного российского понимания указанного термина, так как сама идея и модель бюджетирования, ориентированного на результат, основываются в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами .
В России до недавних пор (а зачастую и сейчас) не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и высокие трансакционные издержки. Простейшие примеры: трудности при получении компаниями лицензий и разрешений на ведение какой-либо деятельности или частными лицами при получении разрешительных документов. Нередко в отношениях между государств ом и обществом присутствуют признаки контракта: государство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины (например, за получение документа). В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них.
С другой стороны, государством предоставляются общественные услуги (например, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон контракта, однако на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).
Для более объективной оценки работы министерств, другими словами, степени их ответственности объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должны быть мероприятия (или программа мероприятий) и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач, а не деятельность как таковая. Применительно к нашей тематике объектом контроля становятся бюджетные услуги. Выводы контрольных органов в таких случаях могут быть дискуссионными и носить рекомендательный характер для принятия соответствующего решения правительством или уполномоченным органом. Государственный бюджет и по определению его расходная часть должны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т. п.) государством. Однако существует серьезное противоречие (или разрыв) между обязательствами государства по предоставлению обществу качественных бюджетных услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом - с другой.
В ходе переписи населения в 2002 г, президент России на вопрос о сфере его деятельности сообщил переписчикам, что он "оказывает услуги населению".. Это было несколько неожиданно, так как первые лица государства ранее не давали столь ясных ответов о своей деятельности. Тем не менее в данной фразе заключена важная мысль: цель государства - предоставление качественных своевременных и экономичных услуг населению (под населением или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т. д.)
Возникают вопросы: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформированный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, изложены все направления деятельности государства, а с другой - их финансовая оценка.
Общество всегда предъявляет определенные требования государству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т. д. Эти требования ничем не ограничены. Поэтому у государства просто не окажется средств, которые необходимы для их удовлетворения. Государство со своей стороны также ничем не ограничено в предоставлении услуг (за исключением бюджетных ограничений), даже тех, которые не нужны обществу, или тех, которые тормозят его развитие. Это приводит к увеличению государственных расходов и чрезмерному росту государственного бюджета . Стандартные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования необходимых обществу бюджетных услуг, финансируемых государством? Можно выделить две модели.
В соответствии с первой моделью органы власти формируют перечень приоритетов и стратегических целей социально-экономического развития страны, который утверждается президентом или правительством России (например, в среднесрочных программах социально-экономического развития страны, в посланиях президента Федеральному собранию, в иных стратегических документах). Затем каждый распорядитель бюджетных средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен представить обоснованные расчеты по их финансированию. Исходя из этого формируется бюджет на ближайший и последующие финансовые годы. Правда, подготовить исчерпывающее обоснование и найти взаимосвязь между целями (задачами, мероприятиями) и объемами их финансирования удается не всегда. Поэтому главные распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне прошлого года. Оценку собственной деятельности они проводят сами, а результаты утверждают правительственные комиссии (Минфин и/или Минэкономразвития России).
Такая модель фактически и применяется в России: наряду со сметным финансированием главных распорядителей бюджетных средств начат процесс внедрения программного финансирования. Главные распорядители средств имеют как бы два бюджета: сметный (ведомственный), утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об основных результатах деятельности.
Согласно второй модели, на начальном этапе выявляются потребности общества в получении услуг от государства (в сферах обеспечения правопорядка, здравоохранения и т. д.). В качестве методов сбора такой информации используются опросы общественного мнения, специализированные исследования, учитываются мнения экспертов в конкретных областях, заключения бизнес - сообщества и объединений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному) и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и мероприятия структурируются по программам; проводится бюджетная оценка последних, то есть определяется стоимость мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся альтернативная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заключения. В программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для реализации с указанием объемов и источников их финансирования.
Для второй модели должны быть созданы высокоразвитые базовые институты гражданского общества и обеспечена двусторонняя связь в системе "власть -общество". Россия не располагает столь эффективными механизмами взаимодействия между обществом и государством, поэтому использование данной модели в российских условиях пока проблематично.
Организационные вопросы
Основным стратегическим документом развития экономики страны являются принимаемые правительством РФ среднесрочные программы социально-экономического развития, разрабатываемые на трехлетний период. Правительством также утверждаются федеральные целевые и инвестиционные программы , сроки реализации которых составляют от 3 до 8 лет. Сроки реализации целевых и инвестиционных программ, фактически являющихся тактическими инструментами правительства, могут в несколько раз превышать сроки выполнения стратегических программ развития Российской Федерации, хотя по логике все должно быть с точностью до наоборот. Больше того, цели, указанные в программах социально-экономического развития часто не поддаются количественному измерению. Например, такие цели, как создание эффективной национальной инновационной системы, повышение эффективности использования ресурсного потенциала и конкурентоспособности продукции, не дают четкого ответа на вопросы, что и в какой степени в результате их достижения получат государство или общество2. Вполне понятно, но вряд ли оправдано предложенное в 2005 г. исключение основных количественных целевых
показателей развития экономики - уровня инфляции и роста ВВП - из проекта федерального бюджета на 2006 год.
Указанные обстоятельства существенно усложняют реализацию бюджетных программ и соответственно внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, по следующим причинам:
Цели бюджетных программ могут не совпадать с задачами развития страны или быстро устаревать в результате постановки новых среднесрочных целей развития;
__________________________________________________________________
2 См.: Проект "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)" (http:// www. /wps/portal ).
Возникает необходимость частого пересмотра структуры бюджетных программ и их наполнения мероприятиями;
Цели программ не достигаются;
Программы реализуются неэффективно из-за отсутствия четких критериев оценки их эффективности.
Временные горизонты среднесрочного планирования, очерченные трехлетним периодом, ограничивают возможности планирования расходов (и доходов) в рамках долгосрочных бюджетных программ. В качестве одного из вариантов решения данной проблемы можно использовать обязательное включение в структуру бюджетных программ промежуточных целей и индикаторов их оценки, а также составление четкого и достаточно подробного ежегодного бюджета программы. К тому же по-прежнему финансирование федеральных целевых программ как из федерального, так и из региональных бюджетов осуществляется в недостаточных размерах. Это по понятным причинам не позволяет проводить намеченные в рамках программ мероприятия и выполнять поставленные задачи. Затягивание с решением данной проблемы может дискредитировать новые методы бюджетирования на практике.
Бюджетная реформа помимо прочего связана с необходимостью изменения принципов и механизмов взаимодействия как внутри органов государственной власти, так и власти с обществом. Эти вопросы должны решаться в рамках административной реформы, проведение которой началось тогда же, когда и бюджетной, весной 2004 г. Вот почему важно обеспечить координацию и согласованность бюджетной и административной реформ.
Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников министерств: их восприятие новых методов бюджетирования ассоциировалось не с необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действительно, нагрузка и требования к работникам министерств, а также органов контроля при внедрении этих методов существенно возрастают, особенно на переходном этапе.
Деятельность министерств ориентирована, как правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целевому формированию бюджета требуются соответствующие изменения как в их функциях, так и в кадровом потенциале. Отсутствие персонала соответствующей квалификации затрудняет качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мониторинг и оценку. Вот почему уже сейчас надо начинать разработку программ повышения квалификации и переобучения в этой сфере, а возможно, и частичное сокращение численности персонала и набор нового на конкурсной основе.
На проведение самой бюджетной реформы и на внедрение новых функций в систему органов власти требуются дополнительные (иногда значительные) ресурсы, которые уже сейчас надо предусматривать в федеральном бюджете. Речь идет о следующем: разъяснении новых принципов бюджетирования и контроля за результатами их внедрения; подготовке методических материалов; обучении сотрудников и повышении их квалификации; проведении исследований, обзоров, опросов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности министерств ; разработке и внедрении современных информационных систем на базе высоких технологий; внесении изменений в бюджетное законодательство и др.
Управление программным бюджетом
В России накоплен достаточный опыт по управлению бюджетными средствами, структурированными в виде проектов и программ. Можно вспомнить пятилетние планы и государственные проекты по строительству объектов инфраструктуры. В современных условиях - это федеральные целевые программы, инвестиционные программы и проекты международных финансовых организаций.
Анализ основных документов по программам3 показывает, что в большинстве случаев не представляется возможным четко идентифицировать органы управления федеральными целевыми программами, определять их функции, полномочия и ответственность. До сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определения расходов, связанных с управлением программами. Такие расходы, как правило, не выделены отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям. Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральных целевых программ не подкреплены должным обоснованием. На этапе их разработки расходы на управление в некоторых случаях выделяются в отдельную статью, например, "Управление программой" или "Содержание дирекции", однако на этапе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.
Действующий порядок подготовки и реализации федеральных целевых программ, а также доступная отчетность по ним не предусматривают обязательного формализованного отражения расходов в рамках программ по конкретным направлениям, категориям, компонентам. Отсутствует такая категория, как "Управление федеральной целевой программой". Формализовано только деление расходов по статьям "капитальные расходы", "НИОКР" и "прочие расходы". Причем именно
на статью "прочие расходы" нередко приходится основная часть выделенных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов на управление программами осуществляется из федерального бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими.
____________________________________________________________
3См., например, материалы информационного сервера по федеральным целевым программам
(http: // www. programs-gov. ru/ cgi-bin/index. cgi).
Первая модель заключается в том, что внутри министерства или ведомства создается специализированное подразделение, которое наделяется соответствующими полномочиями по управлению программой. Затраты, связанные с этим, будут складываться из сметных расходов на функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда , и на налоговые отчисления, аренду, накладные расходы , связь, коммунальные услуги . Если функции по реализации федеральных целевых программ возлагаются на подразделение, которое осуществляет и другую деятельность, то необходимо определять доли фактически затраченного времени персонала на управление программой и на решение иных задач.
В законе о федеральном бюджете на 2005 год только по трем программам и подпрограммам выделены расходы, связанные с управлением федеральными целевыми программами (на содержание дирекций). Например, по подпрограмме "Железнодорожный транспорт" эти расходы в 2005 г. составят около 22 млн. руб., по подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 гг." - примерно 52 млн. руб.
Однако главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на дирекции, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. Только при таких условиях можно обеспечить долевое выделение средств на управление федеральными целевыми программами.
Вторая модель предполагает, что министерство или ведомство, ответственное за реализацию программы, осуществляет закупку соответствующих консультационных услуг на рынке.
В этом случае затратами, связанными с управлением программой, будет являться стоимость заключенного контракта между министерством и компанией.
Опыт управления и финансирования федеральных целевых программ нельзя напрямую переносить на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Требуется внесение соответствующих изменений в нормативно-правовую базу подготовки, реализации, мониторинга и отчетности бюджетных целевых программ. Наряду с более подробной расшифровкой расходов в рамках федеральных целевых программ необходимо выделять в отдельную категорию расходы, связанные с управлением федеральными целевыми программами. Должен быть также утвержден порядок управления бюджетными целевыми программами, формализующий механизмы и процедуры управления ими.
Оценка эффективности бюджетных расходов
Главным элементом программного бюджета или бюджетирования, ориентированного на результат, является система мониторинга и
оценки4 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы - возможность конкурсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или отдельных программных мероприятий в ходе их реализации. При определении эффективности программ основной акцент должен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями общественной, бюджетной или
коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте.
___________________________________________________________
4 М&Е System (Monitoring and Evaluation) - термины, принятые в международной практике
Однако показатели метода "выгоды -затраты" не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эффективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе - в здравоохранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.
Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении намеченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы5.
В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласованы Минфином России и Минэкономразвития России) ключевые показатели эффективности основаны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ. В соответствии с ними оцениваются следующие три показаэкономическая эффективность - соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффективность - соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности;
(3) общественно-экономическая эффективность - соотношение величины полученного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.
_______________________________________________________________
5 Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для определения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) релевантности (то есть значимости и соответствия) целей проекта потребностям государства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проекта (efficacy или effectiveness), то есть степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) - соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения проекта или программы (то есть выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См.: "Evaluation Tools & Approaches" (http://www. worldbank. org/ oed / oed_approach_summary. html).
Для оценки эффективности программ можно предложить шкалу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач.
Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оценивать не только результаты, но и качество самого процесса их достижения.
Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также формировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.
Графа с весами того или иного направления фактически отражает важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направлений, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (см. табл.)
Направления оценки программы
Направления оценки | Вес направления |
Цели и задачи программы Цели программы Задачи (компоненты) программы и сроки их решения | |
Планирование мероприятий программы Общий срок и план реализации мероприятий программы Финансирование программы | |
Управление и мониторинг программы Механизмы управления/реализации программы Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации | |
Результативность и эффективность программы Результаты реализации программы на основе системы показателей и устойчивость достигнутых результатов Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности (анализ затрат и выгод в денежном выражении) | |
Итоговая оценка: |
Эти оценки эффективности программ по направлениям предложены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования6. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком7 и в международной практике8. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекватной оценки того или иного направления сведен к минимуму, поскольку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.
Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от О (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различных аспектов Подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интегральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов направлений оценки в соответствии с приведенной выше таблицей.
Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Как уже отмечалось, оценка практически каждого направления включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизирует риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию данного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах
__________________________________________________________________
7 Департамент оценки операций Всемирного банка использует шесть уровней для оценки результатов социальной эффективности и экономической эффективности программ, начинающихся оценкой "совершенно неудовлетворительно" и кончающихся оценкой "весьма удовлетворительно".
8См., например, "Механизм рейтинговой оценки программ" (Program Assessment Rating Tool - PART), который применяется с 2004 г. Административно-бюджетным управлением США для целей оценки программ (http://www. whitehouse. gov/omb/ part /index, html).
Наличие интегрального количественного показателя оценки, основанного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ранжировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реализуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для принятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптимизации этого портфеля.
При проведении такой оценки можно выявить слабо проработанные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.
Предлагаемый метод оценки можно использовать в ходе принятия решений о выборе альтернативных вариантов реализации программ или при необходимости распределения ограниченных финансовых ресурсов на большое число конкурирующих программ9. В случае целесообразности отражения достигнутого уровня затрат по отдельным непосредственным и конечным результатам показатели экономической и общественно-экономической эффективности также могут быть вынесены в число главных показателей. Последнее имеет смысл, когда есть возможность сравнить данные показатели с аналогичными показателями, достигнутыми в других проектах/программах как в России, так и за рубежом.
На данном этапе бюджетного реформирования в России наиболее важным в предлагаемом подходе к оценке эффективности программ является не столько конечный количественный результат оценки, выраженный в баллах
__________________________________________________________________
9. В 2005 г. распоряжением Правительства России (от 12 апреля 2005 г.) на основе данных эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, было распределено между главными распорядителями средств на конкурсной основе 180 млн. руб., или 0,006% всех расходов федерального бюджета на 2005 год.
или денежных единицах , сколько возможность демонстрации качества всех аспектов бюджетных программ (процессов планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управления). Такая работа должна проводиться на регулярной основе (например, в привязке к ежегодному бюджетному циклу), чтобы можно было своевременно выявлять проблемные места в реализации бюджетных программ и принимать соответствующие меры.
Приведенные в этом разделе ключевые элементы методологии аудита эффективности программных расходов бюджета целесообразно внедрять в текущую практику как самих министерств (внутренний аудит), так и контролирующих органов (внешний аудит).
Бюджетные реформы и контроль
за эффективностью расходов
Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже остановки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой - усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний - на уровень министерств и ведомств.
Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или нескольких министерств. После этого программный подход с учетом выявленных проблем и соответствующих корректировок получал распространение на остальные министерства и ведомства.
Переход к методам бюджетирования, ориентированного на результат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассовой: метода учета к методу начисления). Часто при этом создаются координирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти.
Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.
При подготовке ежегодного отчета о реализации программ министерства на основе сравнения фактических значений показателей с целевыми ориентирами должны, как правило, объяснять причины полученных расхождений. Также они должны представлять план дальнейших действий по обоснованию недостигнутых целей, рассчитывать план и бюджет на следующий год с учетом фактических результатов, оценивать качество используемой в отчете информации.
Минфином России в сентябре 2005 г. опубликован доклад "Бюджетная политика 2006-2008 годов"10, в котором приведены основные итоги первого этапа бюджетной реформы. К их числу можно отнести принятие трехлетнего перспективного финансового плана, разделение действующих и принимаемых бюджетных обязательств государством, формирование докладов распорядителей средств о результатах деятельности, структурированной по бюджетным программам.
Отметим, что доклады распорядителей бюджетных средств о результатах деятельности не имеют статуса закона и являются скорее приложением к сметным расходам, которые утверждаются в составе закона о федеральном бюджете. Однако именно в них (а не в этом законе) отражены цели и задачи распорядителей бюджетных средств с увязкой их бюджетного финансирования. Вот почему одной из очередных задач бюджетной реформы должно быть повышение статуса докладов распорядителей бюджетных средств (возможно, через внедрение программной классификации бюджета) для усиления их ответственности за качество информации в докладах, а также за исполнение бюджетных программ.
В настоящее время уже создана основа для проведения очередного этапа бюджетной реформы, который заключается в следующем. На основе информации докладов об основных результатах деятельности, а также федерального бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств
проводится комплексный анализ (аудит) эффективности расходов федерального бюджета. В ходе такой работы предстоит оценить эффективность и стоимость предоставляемых распорядителями средств бюджетных услуг, а также определить потребности в них. Чтобы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесообразно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам.
Итогом проведения этой работы должно быть составление перечня наиболее эффективных и отобранных на конкурсной основе бюджетных целевых программ, включающих конкретные и обоснованные бюджетные услуги, которые должны быть профинансированы из бюджетных средств, например, в 2007 г. При этом может быть выявлено, что часть бюджетных услуг и соответственно бюджетных программ окажется невостребованной по той или иной причине, например, из-за их неэффективности, что потребует разработки соответствующих мероприятий.
_________________________________________________________________
10 http://www. minfin. ru/budref/budjet2006.pdf
Представленная в 2005 г. президентом России амбициозная программа развития здравоохранения и образования, агропромышленного сектора и жилищной сферы, а также одобренное несколькими месяцами ранее решение правительства России о создании Инвестиционного фонда предполагают существенное увеличение государственных расходов на достижение этих целей начиная с 2006 г. Однако с повышением заработной платы работников, например, сфер здравоохранения и образования, качество предоставляемых бюджетными учреждениями услуг может и не повыситься.
Не вполне ясны также процедуры и механизмы реализации этих государственных проектов, которые, возможно, выйдут за рамки бюджетного процесса.
Кроме задачи повышения благосостояния населения, следует также обозначить и другие, не менее актуальные цели данных государственных проектов. Более того, важно определить результаты, которые государство ожидает получать от их реализации каждый год, то есть вполне определенно увязать увеличение государственных расходов с повышением качества предоставляемых государством бюджетных услуг.
Таким образом, необходимо в полной мере применить для данных проектов методы бюджетирования, ориентированного на результат, включая проведение аудита эффективности проектов на всех этапах их подготовки и реализации. В противном случае может сформироваться дорогостоящая и малоэффективная система по "освоению" бюджетных ресурсов.
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
- – итоги бюджетной реформы;
- – основные среднесрочные программы бюджетных реформ Правительства РФ;
- – роль "бюджетных правил" для обеспечения;
уметь
- – охарактеризовать изменения, произошедшие за последнее десятилетие в бюджетном процессе в России;
- – сформулировать основные направления дальнейшего реформирования бюджетного процесса в России;
владеть навыками
– расчета предельного объема расходов федерального бюджета в соответствии с "бюджетными правилами".
Ключевые понятия
Среднесрочные программы бюджетных реформ, Реформа системы оказания государственных услуг, Программа повышения эффективности бюджетных расходов
Основными результатами реализации в 2000-х гг. среднесрочных бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством РФ программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов Федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.) стали:
- – создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
- – организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);
- – разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;
- – сокращение "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочение основных социальных обязательств;
- – введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
- – создание системы Казначейства России, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
- – начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
- – переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
- – установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
- – создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами РФ и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы РФ продолжилось в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс:
1) повышение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ. В результате проведения взвешенной бюджетной политики, в том числе использования консервативного прогноза цен на нефть и ограничения увеличения расходов приростом ненефтегазовых доходов, дефицит и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета сократился соответственно с 6,0% и 13,7% ВВП в 2009 г. до 0,1% и 10,5% ВВП в 2012 г., а объем Резервного фонда увеличился с 1,7% ВВП в 2010 г. до 4,5% в 2012 г.
В 2012 г. принят Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", который устанавливает правила определения предельного объема расходов федерального бюджета при базовой цене на нефть с целью снижения ненефтегазового дефицита и аккумулирования конъюнктурно обусловленных нефтегазовых доходов в суверенных фондах ("бюджетные правила"). Проект федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформирован в соответствии с указанными правилами;
- 2) совершенствование разграничения полномочий. С 1 января 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопасности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одновременно с этим, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" была предусмотрена передача ряда федеральных полномочий субъектам РФ (реализация активных мероприятий в области содействия занятости, формирование средств на финансовое обеспечение мероприятий по содействию занятости населения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области содействия занятости населения, и государственных учреждений службы занятости населения), пополнение региональных бюджетов за счет доходов от взимания штрафов за нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения и увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц;
- 3) государственные программы РФ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В 2010–2012 гг. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, – постановления Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", от 20.12.2012 № 1351 "О внесении изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817 "О внесении изменений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации". Правительством РФ организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ РФ;
- 4) переход к программной структуре расходов бюджетов. Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам РФ. В 2012 г. подготовлено более углубленное аналитическое распределение – по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансформировать "функциональную" структуру расходов федерального бюджета в "программную".
Подготовлен проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации РФ программной составляющей (на уровне целевых статей).
При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне.
В 2011 г. ряд субъектов РФ (например, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области) уже преступил к формированию государственных программ субъектов РФ, а бюджет г. Москвы на 2012 г. принят в программном формате. В 2011 г. в 26, а по итогам 2012 г. уже в 38 субъектах РФ расходы, формируемые в рамках программ, составляли более 50% расходов соответствующих бюджетов;
5) оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. В 2010– 2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг.
Были приняты два базовых Федеральных закона от 08.05.2010 № 83-Φ3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru).
После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы;
- 7) развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля. В 2012 г. Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации";
- 8) формирование комплексной контрактной системы в Российской Федерации. За период 2010–2012 гг. осуществлены меры, обеспечивающие развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг организациями государственного сектора и сектора государственного управления.
В настоящее время уже функционирует официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (zakupki.gov.ru).
Внедрена практика обоснования бюджетных ассигнований по расходам федерального бюджета на закупки товаров, работ, услуг во взаимосвязи с номенклатурой планируемых к закупке продукции и услуг, их стоимостными и натуральными показателями.
В рамках мероприятий по совершенствованию законодательства РФ в области государственных и муниципальных закупок принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающий:
- – комплексное регулирование закупок на различных этапах государственного (муниципального) заказа во взаимосвязи с бюджетным законодательством;
- – упорядочение требований к документам, используемым при планировании закупок и исполнении контрактов, создание условий для формирования нормативного правового регулирования нормирования, увязку целей осуществления закупок с функциями и полномочиями органов власти и органов местного самоуправления, в том числе установленных документами стратегического и программно-целевого планирования;
- – установление принципов информационного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, в том числе официального сайта Российской Федерации;
- 9) реформирование системы бюджетных платежей. Сформированная система управления общественными финансами обеспечивает эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым казначейским счетом федерального бюджета, функционирование единых счетов бюджетов бюджетной системы РФ, позволяющее сконцентрировать в ЦБ РФ средства бюджетов бюджетной системы РФ;
- 10) развитие информационной системы управления государственными финансами. Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р).
Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
- – отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики;
- – незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
- – сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
- – формальное применение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
- – недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
- – ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
- – недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных "необеспеченных" мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов РФ и муниципальных образований;
- – наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
- – разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
- – недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
Исходя из этого, целью нового этапа бюджетной реформы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции БК и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.
Для ее достижения предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
- 1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;
- 2) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
- 3) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
- 4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
- 5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.
Законодательное закрепление формируемых принципов управления общественными финансами будет осуществлено при подготовке и поэтапном введении в действие новой редакции БК.
Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государственного стратегического планирования.
Организация выполнения указанных мероприятий будет осуществляться в рамках соответствующих государственных программ РФ в соответствии с подготовленным проектом Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.
За последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации были осуществлены достаточно крупные структурные реформы.
В целом достигнута ситуация финансовой и макроэкономической стабильности. Бюджетным кодексом определены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Достаточно эффективно используются элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Федерации и в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений. Основной ее целью является обеспечение четкого разграничения расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней, которые не обеспечены соответствующими финансовыми средствами для их исполнения, так называемые «необеспеченные мандаты».
Необходимо также отметить, что созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечил устойчивость и защищенность федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это означает, что действующая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Необходимо сориентировать деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств (иначе их называют «администраторы бюджетных средств») с освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение конечных общественно значимых результатов.
Отсутствие стимулов повышения эффективности управления государственными финансами проявляется в:
разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств;
предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закреплении за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.
Рис. 2.2. Основные направления реформирования бюджетного
процесса на современном этапе.
Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса на современном этапе должно стать создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы, т.е. ее содержание, состоит в смешении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Сообразуясь с целью бюджетного реформирования, основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации можно представить следующим образом (рис. 2.2).
В рамках первого направления необходимо добиться максимального соответствия бюджетной классификации Российской Федерации требованиям международных стандартов. Это предполагает введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений, который обеспечит полный учет затрат по функциям органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы.
Иными словами, внедрение новой бюджетной классификации должно быть направлено на:
переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
согласование бюджетной классификации с Международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
Целесообразно отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.
К примеру, проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (согласно Концепции) может быть представлен в виде 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации (приложение 1).
Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.
Проект классификации операций сектора государственного управления (приложение) предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.
В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.
Очень важным является то, что учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включаются баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.
В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.
Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Так, главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Второе и третье направления бюджетного реформирования должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Следуя логике, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые (рис. 2.3).
Во-первых, это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив
процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики.
Во-вторых, даст возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены).
И самое главное, это позволит ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.
Рис. 2.3. Схема разделения бюджетных расходных обязательств
на действующие и принимаемые.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.
К бюджету принимаемых обязательств относится объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.
Надо отметить, что в ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.
Четвертое (основное) направление бюджетного реформирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Рис. 2.4. Основные направления повышения качества
бюджетного планирования.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Возможные пути повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования представлены на рис. 2.4.
Пятое направление бюджетного реформирования предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Международный опыт развитых государств показывает, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования.
Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической апробации и отработки.
Поэтому, следуя принципу постепенности, при формировании проектов федерального бюджета в ближайшие годы предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн руб., в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.
Вышеобозначенные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с этим на федеральном уровне реформирование планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 г.
В этот период органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо будет разработать и утвердить собственные планы. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 г. созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.